Глава департамента Минфина: это ровно то, к чему мы шли изначально, - чтобы цена в госзакупках соответствовала рыночной

Москва. 17 сентября. INTERFAX.RU - Почти восемь лет потребовалось на полную перестройку сферы госзакупок и ее перевод в цифру. Сегодня система работает, деньги тратятся, потребности заказчиков удовлетворяются - хотя критики, как и прежде, немало. О текущих задачах в области госзакупок в интервью "Интерфаксу" рассказала директор департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России Татьяна Демидова.

- К настоящему времени сфера госзакупок, наверное, на одном из первых мест в стране по уровню цифровизации. При этом сам закон "О контрактной системе" (44-ФЗ) за последние 7-8 лет претерпел кардинальные изменения в части упрощения и конкретизации положений. В то же время контрактную систему регулярно критикуют. Например, за высокую долю, на уровне 50%, несостоявшихся закупок. Насколько эта ситуация драматична, планирует ли Минфин предпринимать меры для ее исправления?

- Законодательство о закупках, и, в частности, 44-ФЗ, это инструмент отбора исполнителя, который также отражает проблематику, существующую на профильных рынках. Все же закупки не самостоятельная сущность, они не живут сами по себе, а идут вслед за экономической, конкурентной ситуацией на соответствующем рынке и обусловлены, в том числе, требованиями профильного законодательства.

Но здесь важно отметить, что при таких, казалось бы, значительных цифрах несостоявшихся закупок система устойчиво работала и в период коронавируса, и в период введения санкций - заказчики обеспечивались всеми необходимыми товарами, работами, услугами.

Кроме того, для понимания ситуации важно обратить внимание на терминологию. Когда мы говорим, что закупка не состоялась, то это не значит, что заказчик не смог закупить необходимый ему товар, работу или услугу. Дело в том, что в терминах закупочного законодательства под несостоявшейся закупкой понимается конкурентная закупка, в которой было несколько участников, но на момент подведения итогов на рассмотрении осталась заявка только одного из них. То есть конкурентная процедура прошла, но по каким-то причинам остался только один участник, с которым и заключается контракт. При этом сама такая закупка признается несостоявшейся.

Другой вариант - изначально на закупку была подана только одна заявка. Такое чаще всего происходит на низкоконкурентных рынках. В то же время это не говорит о том, что в контрактной системе есть какие-то барьеры входа для участия госзакупках, какая-то проблематика участия.

Если посмотреть статистику, то с одной стороны, конечно, есть пугающие цифры несостоявшихся закупок. На 10 сентября у нас количество несостоявшихся закупок составило 56,2% от их общего числа. Но если посмотрим, сколько из них было законтрактовано, то увидим, что по результатам 72,5% закупок подписан контракт. В деньгах доля таких закупок еще больше - 78%. По сути, действительно несостоявшимися (по результатам контракт не подписан - ИФ) оказывается только около 20% от общего числа закупок.

А это нельзя назвать какой-то критической цифрой. Тем более, что и эти несостоявшиеся закупки могут иметь продолжение. Даже когда у нас процедура не состоялась по причине отсутствия заявок, то заказчик может заключить контракт с любым поставщиком, удовлетворяющим требованиям, установленным заказчиком в извещении об осуществлении такой закупки. Но только по согласованию с контрольным органом (ФАС - ИФ). Помимо этого, в ряде случаев может быть и изменение потребностей заказчика, пересмотр им планов контрактации. Тем более, что у нас есть правила бюджетирования, которые включают в себя требования к срокам принятия бюджетных обязательств.

Сюда следует отнести и случаи, когда заказчики отказываются по тем или иным причинам от заключения контракта. Это может быть и перенос финансовых средств на следующий год. Например, в случае работ, связанных с озеленением территории - здесь контрактоваться осенью бессмысленно. Поэтому такая закупка переносится на следующий период.

В целом, эта цифра (около 20%) стабильна из года в год и, на наш взгляд, какого-либо негативного фактора в части экономики не отражает.

- Еще одна цифра, вызывающая критику - низкая доля (20-30%) участников закупок от их общего числа, зарегистрированного в ЕРУЗе (Единый реестр участников закупок). Как Минфин оценивает ситуацию в этом вопросе?

- То, что количество участников, зарегистрированных в ЕРУЗе, больше, чем компаний, принимающих участие в закупках - совершенно естественно. Здесь необходимо выделить два момента. Есть участники, которые регулярно принимают участие в стандартных закупках. Все-таки у большинства госзаказчиков имеются регулярные ежегодные потребности - из года в год они закупают одинаковый набор товаров, работ, услуг, начиная от канцелярии и завершая клинингом. Здесь рынок плюс-минус сложился. И он как правило конкурентный.

Но если мы посмотрим, например, на закупки строительных работ, то там ситуация другая. К участникам таких закупок предъявляются спецтребования, у них должна быть соответствующая квалификация. В таких случаях участник приходит на конкретную закупку. И на другую "стройку" он может прийти уже и через год, и через два. То есть, в той же "стройке" компании не регулярно принимают участие в закупках, а время от времени - по мере появления интересных им строительных проектов. А для того, чтобы в любой момент включиться в процесс, таким компаниям необходимо быть зарегистрированными в ЕРУЗе. Многие делают это заблаговременно, заранее. Тем более, что из ЕРУЗа компании не исключаются за неучастие в закупках, например, в течение квартала или двух. То есть, имеет место накопительный итог.

- Стройка и ценообразование для нее также часто вызывают вопросы. Как видит ситуацию министерство?

- Прежде чем что-то улучшать или исправлять, необходимо разобраться, а есть ли проблемы. Например, сфера строительства - это отдельный, профильный рынок со своими правилами и стандартами. Здесь и сметные нормативы, и цена за единицу товара и т.п. используются непосредственно при формировании сметной документации для "стройки", после утверждения которой при осуществлении закупки сметная стоимость строительства становится начальной (максимальной) ценой контракта.

Если же речь идет о закупке "стройки" с объединением проектирования и строительства в один предмет закупки, то по общему правилу цена определяется по объектам-аналогам. То есть, мы приблизительно знаем, сколько стоят аналогичные объекты и на основании этого определяем начальную (максимальную) цену контракта, при этом стоимость непосредственно работ по строительству объекта после прохождения Главгосэкспертизы подлежит уменьшению в случае соответствующего заключения Главгосэкспертизы. Таким образом Главгосэкспертиза по сути является выступает внешним независимым экспертом, определяющим стоимость строительства.

В части изменений, колебаний цен на стройматериалы, то в законе прописана неизменность и твердость цены контракта. Это хеджирует заказчика от рыночных колебаний цены. И соответственно обеспечивает стабильность расходования бюджета. Ведь госзаказчик закупает не за счет своих средств - это деньги бюджета. Поэтому для таких случаев (колебания цены на стройматериалы - ИФ) было принято несколько правительственных постановлений (№1315, №680), которые позволяют изменить цену строительного контракта. Но, опять-таки, с учетом заключения Главгосэкспертизы - что бы не было необоснованных включений каких-то необоснованных затрат. И естественно, в пределах лимитов бюджетных средств, имеющихся в распоряжении заказчика.

- Не во всех сегментах есть своя Главгосэкспертиза. Например, некоторые ИТ-компании недавно указывали, что заказчики определяют начальные максимальные цены (контрактов) по результатам запросов ценовых предложений. В том числе от иностранных поставщиков. В результате, по их словам, с учетом иностранных цен получается НМЦК, как минимум, невыгодная для российских поставщиков. Как быть в таких случаях?

- Для случаев с ценообразованием с учетом цен на иностранную продукцию появилось большое подспорье - постановление №1875, которое устанавливает механизмы защиты (запрет и ограничение на закупки иностранной продукции, предоставление ценовой преференции российским товарам - ИФ) российских поставщиков (принято в конце прошлого года в реализацию закупочного законодательства в части импортозамещения - ИФ). Под российскими подразумеваются также товары, произведенные в странах ЕАЭС. В закупках, которые подпадают под действие постановления, есть требование формировать цену и технические характеристики с учетом именно российской продукции. Эта норма была введена, чтобы перекрыть возможности для ухода от применения или обхода мер защиты.

Заказчик, если продукция входит в соответствующий перечень, смотрит прежде всего на российский рынок, изучает продукцию российских производителей, смотрит, соответственно цену именно на их продукцию и исходя из этого формирует свое техзадание и НМЦК. И только в случае отсутствия соответствующей российской продукции на рынке он может использовать характеристики иностранной продукции и формировать НМЦК с учетом цен на нее. При этом заказчик обязан направить в Минпромторг уведомление с соответствующим обоснованием необходимости закупки импортной продукции. Минпромторг, в свою очередь, получает информацию о таких "пустотах" и может принимать меры, направленные на развитие производства в той или иной сфере.

Если посмотреть на мониторинг цен в госзакупках в целом, то можно увидеть, что в последнее время цены в рамках закупок снижаются не сильно, если вообще снижаются. Но это ровно то, к чему мы шли изначально - чтобы начальная (максимальная) цена закупки соответствовала рыночной. Когда вы приходите в магазин, то вы можете получить скидку в 10%, ну 15%, в исключительных случаях - до 20%. Ровно это отмечается в системе закупок.

- Если мы заговорили об импортозамещении, то можно ли уже подводить первые результаты работы нового механизма, того самого постановления №1875?

- Механизм относительно новый - в его основе лежит ранее накопленный опыт. Собственно, прошлый год мы занимались, фактически, аудитом норм по импортозамещению в госзакупках и закупках госкомпаний, их оптимизацией и подготовкой единого механизма. Для госзаказчиков, на самом деле, мало что изменилось. Единственное крупное нововведение для них - замена правила "третий лишний" на "второй лишний".

Наибольший интерес вызывают результаты работы этого механизма для заказчиков по 223-ФЗ. По итогам года будем смотреть на достигнутые результаты. Но уже сейчас можно сказать, что механизм востребован рынком - приходит много предложений по расширению перечней продукции, на которую распространятся положение о запрете иностранной продукции или об ограничении ее закупки. Конечно, введение запрета требует обоснования на предмет объема производства, объема потребностей и уровня конкуренции в том или ином сегменте рынка.

Работа ведется, перечни корректируются, вносятся точечные изменения.

По импортозамещению в целом - в 2024 году доля российской продукции (включая страны ЕАЭС) была 63% от общего объема закупленных товаров. А по состоянию на 10 сентября текущего года мы имеем уже 66,6%.

- На многих рынках присутствует такой фактор, как сезонность. И подавляющее большинство компаний связывают его именно с госзакупками и закупками госкомпаний, когда контрактация происходит во второй половине года, если не в его конце. Соответственно это вносит дисбаланс в работу поставщиков. Есть возможность для исправления ситуации?

- Это не вопрос госзакупок. Закупочное законодательство не содержит ограничений по срокам контрактации. Эта тематика определяется бюджетным законодательством. Можно назвать это финансовой дисциплиной заказчика по расходованию финансовых средств.

Ситуация выглядит следующим образом. Есть федеральный бюджет, есть бюджеты субъектов и бюджеты муниципальных образований, которые сами определят сроки и порядок расходования средств. В случае федерального бюджета всегда идет выпуск акта правительства, который регламентирует порядок исполнения бюджета - законтрактоваться или разместить извещение о проведении закупки необходимо до определенного срока. Если этого не происходит, то наступают финансовые последствия - соответствующие средства возвращаются в резервный фонд, из которого их выделение в дальнейшем осуществляется по отдельным решениям правительства. Это сделано для того, чтобы заказчики заблаговременно начинали процедуру контрактации и не затягивали данный процесс на конец года.

Субъекты принимают схожие решения. Сейчас уже не существует массовой контрактации в последний месяц календарного года. Сейчас, как правило, в октябре, ноябре и декабре идет контрактация уже на следующий год, чтобы контракт начал исполняться с января.

- В настоящее время Минфин решает последнюю крупную задачу в области автоматизации госзакупок. Речь идет о закупках малого объема (ЗМО, до 600 тыс. рублей), общий объем которого за 2024 год Федеральное казначейство оценивало в порядка 1,2 трлн рублей. Что уже сделано по этому направлению, планируется сделать в дальнейшем?

- В 44-ФЗ сейчас отсутствует законодательно установленный единый механизм определения поставщика при проведении закупок малого объема. Закон позволяет совершать такие закупки в любом формате, но есть общее движение в сторону их электронизации. В прошлом году правительством была принята Концепция развития ЗМО, утверждена дорожная карта по ее реализации.

В целом, развитие ЗМО идет в одном направлении, но разными путями. У нас есть электронные магазины субъектов РФ и есть Единый агрегатор торговли для федеральных заказчиков. Субъектовые электронные магазины имеют различные форматы. Одни сугубо локальные, только для заказчиков и поставщиков конкретного региона. Другие имеют более широкий охват и позволяют его использовать несколькими, например, исчисляемыми десятками, регионами. Для участников территориального ограничения вообще нет - поставщиком может выступать любой хозяйствующий субъект, готовый поставлять необходимую продукцию.

Такое "разноголосье" ограничивает поставщикам возможность для участия в ЗМО во всех электронных магазинах - надо на каждом регистрироваться и проходить аккредитацию. По сути, здесь такая же ситуация, которая была в 44-ФЗ до создания пула электронных торговых площадок для проведения госзакупок, формирования единых требований и правил проведения конкурентных закупок.

Проведение ЗМО в электронной форме удобно и заказчикам, и поставщикам. Но есть проблема. У нас нет правового регулирования в этой области, остается неопределенным вопрос о том, как должна проходить такая контрактация. Это последняя, завершающая фаза, требующая глубокой отработки. В концепции, кстати, как раз подчеркивается отсутствие единообразия в проведении ЗМО и необходимость введения единообразия и четкого регулирования таких закупок.

В этом вопросе краеугольным камнем является Каталог конкретных товаров (ККТ). У нас есть Каталог товаров, работ, услуг (КТРУ), который применяется при проведении госзакупок. Это так называемый каталог потребностей заказчика. Потому что он содержит описание и технические характеристики, под которые подходит ряд конкретных товаров. Соответственно участники могут предлагать различные марки таких товаров.

При закупках же в электронном магазине возникает вопрос, как формируется каталог конкретных товаров, чтобы, например, одну и ту же ручку конкретной модели и конкретного производителя могли предложить несколько поставщиков. Когда таких магазинов несколько, то они должны использовать один каталог конкретных товаров, чтобы под понятием ручки, под картинкой ручки была именно та ручка, которая требуется заказчику, а не карандаш или ручка с другими характеристиками. Имея единый каталог конкретных товаров (ККТ - ИФ) мы сможем понимать, что именно закупается, что предлагают поставщики. Это позволит избежать спорных ситуаций.

То есть, нужен какой-то универсальный каталог конкретных товаров. В настоящее время этот вопрос прорабатывает Минпромторг, поскольку ККТ планируется интегрировать с другими информсистемами. В том числе, находящимися в ведении Минпромторга - с системой маркировки товаров, с ГИС "Промышленность". Какой будет итоговый вариант мы пока не знаем - идет эксперимент по формированию такого каталога.

Задача эксперимента - понять технологию формирования ККТ, какие данные будут использованы. Когда мы в 2017 году начали формировать КТРУ, то у нас также была проблема с каталогизацией. Ведь у многих заказчиков были свои каталоги. Казалось бы, можно их взять, залить в одну базу и все будет хорошо. На практике все не так. Каталоги, которые формируют заказчики, создаются под их нужды и потребности. При этом у каждого свое описание товара, и когда сводишь позиции из нескольких каталогов, то больше времени тратишь на то, чтобы разобраться в описаниях товаров и попытаться создать с их учетом что-то новое. Но опыт и наработки участников рынка по созданию и ведению каталогов безусловно необходимо использовать. Собственно, так мы и делаем при формировании КТРУ.

В случае с ККТ ситуация точно такая же. В тех же региональных магазинах есть свои каталоги, но один и тот же товар они часто описывают разными способами и терминами. Например, для той же ручки у одних будет использоваться "паста", у других - "чернила" и т.д. Смысл один и тот же, а называется по-разному. Поэтому все это необходимо унифицировать.

Задача осложняется тем, что безусловным требованием к ККТ, прописанным в концепции, является необходимость его интеграции с другими каталогами.

Как вариант, рассматривается возможность, до создания такого единого универсального ККТ, сохранить все региональные каталоги, но с последующей интеграцией каталогов региональных электронных магазинов с ККТ.

- Операторами электронных магазинов для проведения ЗМО будут действующие электронные торговые площадки для проведения госзакупок и операторы региональных электронных магазинов или возможно расширение пула ЭТП? Например, за счет действующих маркетплейсов, наподобие Ozon, "Яндекс.Маркет" и т.п.?

- Действующие операторы ЭТП смогут выступать и операторами электронных магазинов для закупок малого объема. В то же время, концепцией предусмотрена возможность осуществления отдельными операторами электронных площадок только функций закупок малых объемов. Это позволяет любому хозяйствующему субъекту, владеющему соответствующей площадкой, при соблюдении всех необходимых требований стать оператором электронного магазина для ЗМО. То есть, закрывать направление закупок малого объема только действующими площадками не планируется.

Но и всех подряд допустить на этот рынок тоже не можем. Как отметил президент Российской Федерации Владимир Путин в рамках ВЭФ, это должны быть российские платформы, на российских решениях. Поэтому вопрос, кто сможет стать оператором электронного магазина для проведения ЗМО, также требует своего решения.

За основу можно взять те требования, которые установлены для операторов ЭТП для госзакупок. В частности, это должны быть компании, оборудование которых находится на территории РФ.

Поскольку все нужды реализуются в электронной форме, то сами площадки становятся важным элементом, защиту которого необходимо обеспечивать на должном уровне. Кроме того, ЭТП интегрированы с различными госинформсистемами и к ним предъявляются соответствующие требования в части защиты информации. Все это в том или ином виде может стать обязательным для операторов электронных магазинов.

- Концепцией развития закупок малого объема предусматривается также возможность формирования и ведения Каталога конкретных товаров на условиях государственно-частного партнерства. Есть ли понимание, как может быть построена работа с каталогом в таком случае?

- Вся тематика, связанная с ККТ, прорабатывается Минпромторгом. По результатам реализуемого эксперимента мы должны получить ответы и предложения по всем вопросам, связанным с формированием и ведением Каталога конкретных товаров. Будет это ГЧП или не будет ГЧП, какой будет механизм его наполнения данными, как будет осуществляться взаимодействие с другими информсистемами, будет он бесплатным или платным.

Мы ожидаем, что до конца текущего года получим результат с площадки Минпромторга, который позволит нам определиться с финальным вариантом текста соответствующих поправок к 44-ФЗ. Сейчас первая редакция этого законопроекта обсуждается с заинтересованными министерствами и ведомствами. То есть, в следующем году можем выйти на правительство с готовым законопроектом.

Причем сейчас мы говорим только про наше российское законодательство. Но оно тесно увязано с договором о ЕАЭС. Поэтому на площадке ЕЭК ведем работу по включению в приложение №25 договора о ЕАЭС (определяет общие для ЕАЭС нормы в части госзакупок - ИФ) электронных магазинов, как способа проведения госзакупок.

- Помимо 44-ФЗ в сферу закупок входит и закон о закупках госкомпаний. Это рамочный закон, который дает компаниям большое поле для маневра. И не всегда эти маневры носят положительный характер. Нет ли в связи с этим у министерства планов по сближению положений 223-ФЗ с нормами закона о госзакупках?

- Необходимо понимать, что закупки по 44-ФЗ и по 223-ФЗ отличаются по экономической составляющей. Госзаказчику выделяются определенные денежные средства для обеспечения своих функций. Он их тратит, или не тратит. В последнем случае деньги возвращаются в бюджет. С госкомпаниями все иначе - это хозяйствующие субъекты, которые ведут предпринимательскую деятельность и в то же время участвуют в решении определенных государственных задач. Соответственно их потребности значительно отличаются от потребностей госзаказчиков.

Поэтому, когда мы говорим о сближении положений 44-ФЗ и 223-ФЗ, мы должны помнить, что такое сближение должно быть обоснованным. И только там, где это необходимо - у заказчиков по 223-ФЗ должна сохраняться большая свобода действий по сравнению с госзаказчиками. Но там, где это целесообразно, мы стараемся унифицировать положения законов.

Более того, мы пришли к тому состоянию, когда заказчики по 223-ФЗ становятся сторонниками зарекомендовавших себя норм 44-ФЗ. Как это, например, было с нормами о банковских гарантиях. Более того, это был запрос рынка - "сделайте нам так же, как в законе о госзакупках".

Или офсетные контракты (контракты со встречными инвестиционными обязательствами - ИФ). В 44-ФЗ норма прописана и работает. В свою очередь госкомпании никак не ограничены в этом вопросе - могут спокойно заключать такие договоры. Но нет, они просят прописать возможность заключения таких контрактов в законе, указать, как они должны работать по офсетным договорам.

То есть, определенное сближение положений обоих законов есть. Но делать из них один закон, распространяя на госзаказчиков и госкомпании единые правила проведения закупок, в настоящее время не планируется.