Дамоклов меч для финансовых организаций. Репортаж

Москва. 18 сентября. INTERFAX.RU - Вынесенную в заголовок аллегорию главный финансовый омбудсмен Юрий Воронин использовал для защиты в Конституционном суде РФ системы формирования Фонда финансирования Службы финансового уполномоченного. Статья 11 профильного закона устанавливает, что это делается за счет взносов банков, страховщиков, а также других отраслевых игроков, и один из них убедил КС РФ изучить конституционность такого порядка. По мнению заявителя, в спорной норме есть "конституционно значимые пробелы", которые привели к тому, что совет службы получил полномочия если не законодателя, то правительства, а также административного органа.

Воронин же при поддержке представителя Банка России доказывал, что взносы, размер которых зависит от количества подтвержденных нарушений, это благо для отрасли: и платеж, и служба выполняют функцию дамоклова меча, который висит над финансовой организацией, стимулируя ее действовать цивилизованно. А это, в свою очередь, повышает доверие клиентов и оборачивается притоком средств.

"Не знаю, игнорировал ли он, но отказался"

Инициатором разбирательства стала компания "Сбербанк страхование жизни" (ССЖ), которой начислили 2,25 млн руб. взносов из-за того, что в конце 2022 года она не ответила или не полностью ответила в положенный пятидневный срок на пять запросов финансового омбудсмена, получившего жалобы от клиентов страховщика. В результате уполномоченный прекратил рассмотрение обращения по существу по причине отсутствия необходимых документов, что при определении размера взносов влечет применение максимального коэффициента 15 к базовой ставке для страховых организаций (тогда - 30 тыс. руб.).

Добровольно ССЖ платить не стала, и АНО "Служба обеспечения деятельности финансового уполномоченного" (СОДФУ) взыскала задолженность по взносам в судебном порядке.

С чем были связаны жалобы, доподлинно установить по материалам арбитражного дела нельзя. В общем и целом можно предположить, что разбирательства касались инвестиционного страхования жизни, в рамках которого вложения осуществлялись в глобальный фонд облигаций. "Интерфакс" запрашивал информацию в ССЖ, но комментариев не получил.

Во время слушаний в КС РФ об обстоятельствах спора тоже не говорилось. Единственная реплика, которая имела отношение к ним, принадлежала представителю президента РФ в суде Дмитрию Мезенцеву: "...Заявитель, ну не знаю, игнорировал ли, но отказался от досудебного рассмотрения того спора, который сегодня рассматривается в Конституционном суде".

Говорил это Мезенцев, сделав неодобрительный полуповорот головы в сторону представителя ССЖ адвоката Дмитрия Королева. Для нового полпреда президента это первое публичное заседание в КС РФ, с чем его председатель суда Валерий Зорькин в начале заседания и поздравил.

Еще тему ИСЖ прежних времен недобрым словом вспомнил директор юридического департамента Банка России Андрей Медведев. "Какое-то время назад был так называемый институт инвестиционного страхования жизни, который продавали под видом вкладов незащищенным гражданам, и это была очень большая проблема. Было много усилий, затрат вложено, чтобы каким-то образом ее купировать и решить. Потом острота снизилась", - сказал он. В ЦБ РФ не стали комментировать, имела ли эта реплика отношение к рассматриваемому делу.

"Конституционно значимые пробелы"

ССЖ оспаривала статью 11 закона о финансовом уполномоченном. Эта норма обязывает российские финансовые организации уплачивать взносы для обеспечения деятельности службы омбудсмена. Размер ставки зависит от числа жалоб, которые подаются уполномоченному, базовой ставки для отдельных категорий финорганизаций и дифференцирующих коэффициентов.

Ни величина этой ставки, ни значения коэффициентов, ни правила их определения в законе не определены. Все решения по денежному выражению взносов зависят от решений совета Службы финансового уполномоченного. Сейчас, например, базовая ставка для страховых компаний составляет 40 тыс. руб. (до 1 января 2025 года 33,4 тыс. руб.).

Коэффициенты зависят от исхода рассмотрения жалобы. Нулевой предусмотрен для случаев, когда финансовый уполномоченный отказал в удовлетворении требований потребителя. Максимальный коэффициент - 15 - применяется, если финансовая организация в срок не ответила на запрос омбудсмена или предоставила не всю информацию.

Юристы ССЖ считают, что оспариваемая норма не соответствует целому ряду статей Конституции РФ, в том числе 57-й, которая гласит, в частности, что "каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы". КС РФ, толкуя эту норму, неоднократно указывал, что любые публичные платежи не могут выводиться из-под действия статьи 57 Конституции РФ, то есть их размер должен определяться в соответствии с волей законодателя, а конкретная величина - если не в законе, то хотя бы на уровне правительства.

Спорная же статья, констатирует заявитель, не содержит ни положений о размере взносов, ни принципов определения таких размеров или ограничений их предельной величины. Имеющиеся в норме "конституционно значимые пробелы", по мнению ССЖ, привели к тому, что совет службы получил полномочия если не законодателя, то правительства, а также административного органа.

Страховщик считает, что идеальным вариантом было бы, чтобы все размеры взносов были установлены на законодательном уровне и приближены к государственным пошлинам. "Если же этот вопрос все-таки должен быть урегулирован на подзаконном уровне, то решение должен принимать не совет службы, так как он стоит в системе этой службы. На наш взгляд, это должно быть правительство", - добавил Королев.

"Это было избыточным"

"Наиболее демонстративно проблема (...) прослеживается в ситуации установления советом Службы специального штрафного взноса, преследующего по большей части карательную, нежели компенсационную функцию", - говорится в жалобе ССЖ (есть у "Интерфакса"). Речь идет об упоминавшемся выше 15-кратном коэффициенте, который представляет собой, по сути, административное наказание, которого нет в КоАП, но "служба не видит в этом проблемы и позволяет себе такие административные штрафы выписывать", говорил в суде адвокат Королев.

"Нам кажется, что на самом деле Служба финансового уполномоченного с этим даже и не спорит, - отметил он, продемонстрировал судьям последнюю страницу запроса омбудсмена в финорганизацию и прокомментировал показанное: - В каждом таком запросе в конце содержится вот такой текст в рамочке: в случае непредоставления или непредоставления в полном объеме запрошенных разъяснений, документов и сведений размер взноса финансовой организации будет определен с применением ставки путем ее умножения на коэффициент 15. Будем говорить прямо, это некое предупреждение об административной ответственности".

"На наш взгляд, здесь есть некое противоречие (...). С точки зрения финансирования фонда финансовому уполномоченному выгоднее, когда принято решение в пользу потребителя. Мы сейчас ни в коем случае не хотим, чтобы это прозвучало как некие сомнения в беспристрастности уполномоченного. Мы просто говорим о системе (...). Вряд ли было бы корректно, если бы суд устанавливал размер госпошлины, и он был бы больше, когда суд удовлетворял бы иск, нежели когда он бы отказывал в его удовлетворении", - резюмировал Королев.

Возможно, эта концовка не понравилась Мезенцеву. "Представитель компании "Сбербанк Страхование жизни" очень подробно представил свои аргументы, но позволил себе в том числе поставить даже под сомнение всю практику, которая определена федеральным законом 123 (о финуполномоченном - ИФ), если не сказать, что поставил под сомнение необходимость действия такого института, как финансовый уполномоченный и совет службы финансового уполномоченного, - попенял полпред президента адвокату. - На мой взгляд, это было избыточным".

Цифры и статус

Воронин, когда пришла его очередь выступать, конечно, не смог пройти мимо вопроса о гарантиях беспристрастности финуполномоченных. Говоря об этом, он улыбнулся, готов был, казалось, даже рассмеяться: "Беспристрастность... На мой взгляд, аргументы здесь несостоятельны, потому что есть судебный контроль (...) Финансовый уполномоченный, понимая, что его решение может быть обжаловано, естественно, принимает его только в соответствии с законом (...) Ни одно решение не было отменено как заведомо незаконное".

Он привел статистику, согласно которой, исход разбирательств службы финуполномоченного - 70 на 30 в пользу финансовых организаций. "Эта пропорция была бы невозможна в случае пристрастности со стороны финансового уполномоченного", - отметил Воронин. Он также обратил внимание судей, что не более процента решений омбудсменов отменяется судами.

В самом конце заседания с этим попытался поспорить адвокат Королев: "Доверители очень просят обратить внимание на прозвучавшую информацию о том, что отмена решений финансового омбудсмена не превышает одного процента. Но по Сбербанку часто отмена доходит до 50%, из отчетов это четко следует".

Кроме того, у него был вопрос к Воронину и представителю ЦБ РФ: "Все-таки каков статус совета службы? Это самостоятельный орган государственной власти? И если нет, то как совет службы соотносится с АНО "СОДФУ".

Отвечать взялся Воронин и решил первым делом в свою очередь поставить под сомнение статистику оппонента.

- Ну, у нас есть официальный отчет... 50% просто не соответствует действительности.

- Уважаемый... - прервал его Зорькин. - В нашем суде ответы на вопросы даются стоя.

Воронин встал, извинился и продолжил:

- Из отчета четко видно статистику обжалований, что никаких 50% и близко нет. Что же касается статуса, то мне его странно задавать, ведь я не законодатель, чтобы определять правовой статус. Мы сами были бы заинтересованы, чтобы правовой статус совета службы был бы более четко определен законодательно (...), но пока мы имеем то, что имеем. Во многом это (...) саморегулируемый орган, потому что это не юрисдикционное рассмотрение, а встроенное в регулирование рынка. И в этом как раз специфика того, что это саморегулируемый орган...

В этот момент Воронин сменил сдержанную жестикуляцию на выраженную, как бы подчеркивая важность говорящегося: энергично разрезая воздух пальцем.

...этот саморегулируемый орган принимает решения. И только при этой конструкции рынок может реально влиять на величину ставки. Потому что если это будет директивный орган, то в прямом виде это будет совершенно невозможно".

Стимулирование, а не администрирование

Основное выступление ранее Воронин начал с того, что обратил внимание на уникальность такого правового института, как финансовый омбудсмен - публичное должностное лицо и правозащитник в одном флаконе плюс институт досудебного разрешения споров, призванный быстро и бесплатно защищать уязвимую категорию граждан - потребителей финансовых услуг. "Без учета этого нельзя рассматривать правовую природу взносов в фонд (...) Достижение целей достигается не через администрирование кого бы то ни было, а через стимулирование финансовых организаций (...) И платеж, и служба как таковая выполняют функцию дамоклова меча, который висит над финансовой организацией, побуждая ее действовать цивилизованно на рынке", - говорил Воронин.

15-кратный коэффициент, по его словам, - это тоже инструмент стимулирования. "Представляй документы в службу вовремя, и никакой 15-кратной ставки не будет. И это эффективно, потому что мы видим снижение до единичных случаев такого рода нарушений", - говорил Воронин. Заглянув в бумаги, он привел в подтверждение статистику по ССЖ: по этой компании всего было девять случаев применения такого рода повышенных ставок, в том числе шесть в 2022 года и три в 2023-м. В 2024-2025 годах подобных начислений не было. Такая же ситуация и в целом по рынку, добавил он.

Тем не менее, несмотря на единичность применения этой коэффициентной ставки, отменять ее, по мнению Воронина, нельзя. "Почему она обязательно необходима? Потому что если не будет такого рода стимула, финансовая организация просто не будет представлять необходимые документы (...), чтобы финансовый уполномоченный не решил вопрос и потребитель был вынужден идти в суд, то есть лишился бы своего права на упрощенный бесплатный порядок защиты прав", - говорил он.

Не совсем обязательный и не совсем публичный

В 2024 году КС РФ уже высказывался о взносах в ФФУ, называя их публичным платежом, но Воронин поспорил и с этим. "Он на самом деле не совсем обязательный, потому что финансовая организация, которая правомерно осуществляет свою деятельность, может никогда его не платить. Она может его полностью избежать. Что для этого надо? Не нарушай законодательство. Не нарушай прав потребителя финансовых услуг", - загибал пальцы Воронин. Не начисляются взносы также при рассмотрении жалобы в пользу финансовой организации. "Представляй материалы вовремя, и не будет вообще никакого платежа", - резюмировал главный финуполномоченный.

На 100% публичным платеж не является и с точки зрения юриспруденции, считает Воронин, так как в нем есть частноправовые элементы, в частности "опосредованная возмездность". "Да, рассмотрение спора - это не услуга, - говорил он. - Но опосредованно это имеет место быть, потому что повышает доверие на финансовом рынке. Это в интересах финансовых организаций, чтобы была такая упрощенная система защиты, потому что дает возможность потребителю более спокойно вступать в отношения с финансовой организацией, зная, что есть такая упрощенная доступная система защиты".

Его поддержал директор юридического департамента ЦБ РФ Андрей Медведев. Он сказал, что финансовая отрасль "является не в меньшей степени, а иногда в большей степени бенефициаром" деятельности финансового управляющего, напомнив о создании системы страхования вкладов. "На момент становления этого института у нас были такие же споры. Кредитные организации говорили: вы возлагаете на нас непредусмотренные фискальные платежи. Но что произошло? Когда понял вкладчик, что он гарантирован на определенную сумму по вкладу, увеличился значимо приток [средств] в кредитные организации", - говорил Медведев.

Институт саморегулирования

При этом конструкция принятия решений, существующая в сфере защиты прав граждан-потребителей финансовых услуг, даже более выгодна для отрасли, чем в страховании вкладов, давал понять Медведев. "Она более про финансовый рынок, - потому что у нас совет (...) формируется с участием представителей финансового рынка", - говорил он. Благодаря этому он представляет собой "квалифицированный институт саморегулирования".

Сейчас в совет Службы финуполномоченного входят зампреды ЦБ РФ Алексей Гузнов (председатель) и Филипп Габуния, руководитель Роспотребнадзора Анна Попова, директор департамента финансовой политики Минфина Алексей Яковлев, начальник управления контроля финансовых рынков ФАС Ольга Сергеева, руководитель службы по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг Банка России Михаил Мамута, директор департамента страхового рынка регулятора Илья Смирнов, президент Всероссийского союза страховщиков Евгений Уфимцев, первый вице-президент Ассоциации российских банков Юрий Кормош, заместитель директора по науке ИМЭМО РАН Владимир Миловидов, президент Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов Сергей Беляков, консультант ООО "АЛОР+" Анатолий Гавриленко, Воронин и Медведев.

"Совет службы (...) полностью состоит из внешних по отношению к службе представителей, что позволяет при решении наиболее ключевых вопросов обеспечить участие всех заинтересованных сторон и оперативно реагировать на потребности потребителей с целью их максимально эффективной защиты", - такой была позиция представителя Минюста Алины Таманцевой.

Напротив, полпред генпрокурора в КС РФ Вячеслав Росинский, упомянув состав совета, заявил следующее: "...Делегирование (...) полномасштабных полномочий одной из четырех структур Службы финансового уполномоченного, каковым является совет Службы (...) не может расцениваться как соответствие сложившимся законодательным принципам". Другие три институции - это сам главный финансовый уполномоченный, АНО "СОДФУ" и экспертный совет службы.

Альянс прокурора и профессора

Росинский вообще выступил самым строгим критиком существующих правил. По его мнению, нормативное регулирование взносов требует "реновации", чтобы оно соответствовало бы статье 57 Конституции РФ. Особо он отметил, в частности "неопределенность регламента определения ставки взносов (...) при нормативной непрозрачности процедуры".

Частично в унисон с ним выступил делегат от финансового рынка - представитель Всероссийского союза страховщиков профессор Юрий Колесников. "Чего не хватает на наш взгляд в данном нормативном регулировании? Не совсем понятно, существует ли утвержденная методика или регламент расчета взносов. Эти вопросы могли бы быть законодательно определены", - сказал он.

Доводы Воронина и Медведева о вовлеченности участников рынка он тоже подверг сомнению. "Правило определения максимальной дифференцированной ставки не соответствует нормам Конституции, поскольку позволяет принять указанное решение без детального учета позиции профессиональных сообществ, входящих в совет", - сказал он.

К тезису Воронина и Медведева о самоуправляемости совета при принятии решений он тоже отнесся скептически, отметив, что у ВСС есть только один голос в совете, так что влияние профессионального сообщества минимально. "Нужны согласительные процедуры", - добавил он. Колесников также выступил за то, чтобы "штрафные" коэффициенты регулировались на уровне законодательства.

Коэффициент преткновения

Росинский из Генпрокуратуры уверен, что коэффициенты в случае их сохранения не должны устанавливаться советом службы. Воронин поспорил с этим, по его выражению, из соображений здравого смысла. "Все есть (все атрибуты обязательного платежа - ИФ), нет только размера. Почему нет размера? А потому что его невозможно установить ни на уровне закона, ни на уровне правительства, ни на уровне другого внешнего органа, кроме совета службы, - говорил Воронин. - Можно что-то конкретизировать в статье 11, но внешний орган размер ставки определить не сможет". По его словам, ставка вытекает из сметы на обеспечение финансового управляющего, а она, в свою очередь, следует за текущей ситуацией на рынке. "Ставка и смета - это две стороны одной медали", - сказал Воронин.

Медведев из ЦБ с ним согласился. "Эффективность сильно пострадает. Объем нарушений не носит стабильный характер", - сказал он.

Законодательно уточнить отдельные моменты

Сенатор Андрей Клишас выступал сразу после адвоката Королева, но высказался так, что его слова лучше всего подытоживают слушания: "Суть нашего спора в том, что есть обязательные публичные платежи, которые не относятся ни к налогам ни к сборам; законодательство определило порядок уплаты этих платежей; заявитель полагает, что действующий порядок имеет некую правовую неопределенность, что может привести к нарушению его прав, в частности когда применяется повышенный коэффициент".

- Означает ли это, что статья 11 неконституционна, - задался он затем вопросом и сразу ответил: - На наш взгляд, нет. Было ли правильно законодательно уточнить отдельные моменты связанные с тем, как назначаются эти платежи, включая повышающий коэффициент. Да, наверное, это было бы правильно". Но, добавил Клишас, это надо сделать с учетом того, что смысл этого публично-правового платежа состоит в защите прав слабой стороны, гражданина-потребителя финансовых услуг.

Суд удалился на вынесение решения. Оно обязательно будет справедливым, был уверен Воронин.