Бюджет вынужденных компромиссов

Москва. 8 октября. INTERFAX.RU – Бюджет-2016 готовился в ситуации, когда при помощи косметических мер в очередной раз отложить неприятные системные решения было уже невозможно - слишком велики и очевидны проблемы с пополнением доходной части на фоне раздутых расходов. В итоге проект стал плодом вынужденных компромиссов между финансово-экономическим и социальным блоками, между правительством и ТЭКом, компромиссов, которыми не довольны ни те, ни другие, ни третьи.

Пенсионные накопления, несмотря на прежние обещания, в очередной раз заморозили. Пенсии решили проиндексировать не на реальную инфляцию, а на целевую, и теперь властям предстоит решать непростую задачу - объяснить гражданам, что такое таргет по инфляции, и какая связь между ориентирами денежно-кредитной политики ЦБ и фактическим сокращением их доходов в реальном выражении. Работающих пенсионеров, правда, это не касается - их пенсии индексироваться не будут в принципе, ни на 12%, ни на 4%. С другой стороны, предложение вообще лишить их фиксированной части пенсии в официальную повестку бюджетной дискуссии так и не вошло. У нефтегазовых компаний заберут 300 млрд рублей "девальвационной" прибыли - этого мало по мнению Минфина, который изначально хотел изъять вдвое больше, и много по мнению отрасли, грозящей теперь заморозкой инвестпрограмм и падением добычи.

Время непопулярных решений

Фактически к заседанию правительственной комиссии по бюджетным проектировкам, которая предваряет уже скорее символическое одобрение законопроекта о бюджете самим правительством, настоящих интриг оставалось мало. Заморозка пенсионных накоплений, которая, казалось, стала достоянием истории после весеннего решения правительства сохранить накопительную систему, в последние несколько недель вдруг стала фактически безальтернативной. Вдруг - потому что в отличие от предыдущих серий, в этот раз бурной публичной дискуссии не было, собственно, не было и не бурной. В ситуации, когда резать приходится по живому, виртуальная накопительная часть, несмотря на всю ее роль в развитии финансового рынка, стала коллективной жертвой.

"Принято решение о заморозке на 2016 год пенсионных накоплений", - констатировал в среду вечером глава ПФР Антон Дроздов на заседании трехсторонней комиссии по социально-трудовым отношениям факт, ставший очевидным еще несколько дней назад, но до сих пор официально не объявлявшийся. Впрочем, Минфин в свои расчеты резервных средств бюджета 342 млрд рублей от "заморозки" к тому времени уже заложил.

Экс-министр финансов Алексей Кудрин решение правительства прокомментировал без энтузиазма. "Принято решение в части замораживания пенсионных накоплений, это уменьшает инвестиции, решение по изъятию из нефтяного сектора тоже уменьшает инвестиции, бюджет также сокращается в основном за счет инвестиций. Сейчас действия правительства не способствуют росту (экономики - ИФ), тем самым рост отодвигается", - сказал Кудрин на биржевом форуме в Нью-Йорке.

Решение индексировать пенсии не на 12%, по фактической инфляции этого года, а на 4% (позиционируется эта цифра как "целевой показатель инфляции", потому что фраза "в три раза меньше, чем должно быть" звучит гораздо хуже), также было неизбежно и фактически одобрено еще на прошлой неделе. Здесь роль компромисса играет обещание вернуться к вопросу индексации в середине следующего года. Так что Минфину, продавившему свой вариант, расслабляться рано - даже если возможности бюджета через 9 месяцев не станут больше, выборы будут на 9 месяцев ближе.

"Действительно, бюджет сложный. Минфин обратился с предложением провести индексацию достаточно небольшую - в размере 4% с учетом тех возможностей, которыми располагает в настоящее время бюджет, с учетом наших предложений о финансовом состоянии нашей страны на начало следующего года. Я поддержу позицию в части того, чтобы рассмотреть вопрос доиндексации по итогам работы экономики нашей страны в течение первого полугодия 2016 года, имея в виду, что мы должны при наличии экономических оснований провести полноценную индексацию. И тем самым тогда саму индексацию можно было бы разделить на две части. Никто из нас не знает пока, как сработает экономика в первом полугодии 2016 года, но если результаты будут позитивные, то наша обязанность их учесть при индексации", - так сформулировал решение премьер Дмитрий Медведев. Экономика, по действующему прогнозу Минэкономразвития, в следующем году сработает на тройку и вырастет всего на 0,7% (а МВФ и вовсе прочит России полноценное продолжение рецессии с падением на 0,6%).

Низкая индексация - в том числе и плата за ту неспешность, с которой общественность готовят к повышению пенсионного возраста. Решение, которое Минфин считает абсолютно неизбежным, в этот бюджетный цикл не вошло и даже всерьез не обсуждалось. Однако риторика меняется на глазах: так, премьер Медведев в среду заявил, что "рано или поздно к проблематике пенсионного возраста нужно будет обратиться". Пока власти предпочитают вариант "поздно": "в настоящий момент предпосылки того, как предлагают некоторые даже мои коллеги по правительству, немедленно менять пенсионный возраст, у нас нет, мы это делать не будем, даже несмотря на то, что это бюджету сэкономило бы довольно приличные средства, и даже несмотря на то, что продолжительность жизни в нашей стране существенно увеличилась против того, с чего мы начинали", сказал премьер.

Пока начнут с конкретной категории будущих пенсионеров: госслужащих, при этом в "мягком" варианте. "Нужно подумать о поэтапном введении правил по пенсионному возрасту для государственных и муниципальных служащих, чтобы они могли подготовиться, принять для себя жизненно важные решение", - заявил премьер. При этом госслужащие, которые не захотят продолжать трудовую деятельность, смогут выйти на пенсию раньше, чем это будет предусмотрено в будущем законодательстве.

Пенсионный возраст - вопрос крайне чувствительный в контексте приближения вершины текущего политического цикла. Поэтому даже ярый сторонник повышения Алексей Кудрин заявил в среду, что ожидает его после президентских выборов 2018 года.

Работа не в радость

Еще одно непопулярное решение - отказ от индексации пенсий работающим пенсионерам. По оценке финансово-экономического блока правительства, это позволит бюджету в 2016 году сэкономить примерно 150 млрд рублей.

Премьер Медведев, мотивируя этот шаг, воспользовался аргументами Минфина. Он напомнил, что пенсия - это государственное денежное пособие, которое выплачивается в связи с тем, что гражданин утратил трудовую функцию. Когда человек не работает, он получает пенсию, а с учетом того, что пенсия подвергается инфляции - еще и индексацию.

"Если человек все-таки работает, то мы можем сделать вывод, что он трудовую функцию утратил не полностью и, стало быть, он восполняет какие-то свои дополнительные нужды за счет работы. И тогда можно было бы справедливо подумать о том, чтобы такая категория граждан индексацию не получала", - заявил премьер на встрече с руководством "Единой России".

"Естественно, как только они прекращают трудовые отношения, то могут в полной мере иметь право на индексацию. Мне кажется это вполне справедливым", - сказал Медведев.

Это решение - тоже своего рода компромисс, обмен на отказ (или временный отказ) от радикальной идеи вообще лишить работающих пенсионеров фиксированной части пенсии, сэкономив уже не 150, а порядка 700 млрд рублей за год. По крайней мере, глава Минтруда Максим Топилин сказал журналистам в среду вечером, что этот вопрос не рассматривается.

Расплата за слабый рубль

Мощный лоббистский ресурс нефтегазовой отрасли, вопреки обыкновению, на сей раз не помог, вернее, не совсем помог. Что лишний раз доказывает - мы наблюдаем уникальный бюджетный процесс.

Первая версия "девальвационного изъятия" встретила столь мощный отпор нефтяников и всех министерств, кроме, разумеется, самого Минфина, что окончательная победа ТЭКа над фискалами казалось дело решенным. Компромиссный вариант - 200 млрд рублей из нефтянки, 100 млрд из "Газпрома" - также был подвергнут суровой критике. Руководители Минэнерго и нефтяных компаний на недавнем форуме в Сочи нарисовали мрачную картину близкого будущего - падение инвестиций, остановка проектов, снижение добычи и, вот парадокс, доходов бюджета. Минфин в ответ призывал нефтяников заниматься не шантажом, а снижением издержек, отказавшись, к примеру, от индексации зарплат, местами двузначной.

В итоге столь неприятный для ТЭКа компромисс все же нашел отражение в бюджетных проектировках. Сохранение ставки вывозной пошлины на нефть на уровне 2015 года (42%) позволит увеличить доходы федерального бюджета в 2016 году на 196 млрд рублей, а изменение ставки налога на добычу полезных ископаемых на нефть, газ и газовый конденсат дополнительно даст 101,6 млрд рублей, подсчитал Минфин.

При этом Минфин частично признал выпадение доходов бюджета в результате этого изъятия, однако совсем не такое значительное - снижение поступлений налога на прибыль всего на 6 млрд рублей.

Фактически единственной интригой остается уровень индексации цен на газ в 2016 году: Минэкономразвития от первоначальных 7,5% через промежуточные 5% пришло к 2%, однако глава ведомства Алексей Улюкаев ранее говорил, что изъятие у "Газпрома" 100 млрд руб. через НДПИ может смягчить позицию по индексации.

Бюджет в цифрах

Основные параметры бюджета, которые правительство одобрит на заседании в четверг, таковы. Доходы в 2016 году прогнозируются в размере 13 трлн 577 млрд 269 млн 303 тыс. рублей, расходы - в 15 трлн 761 млрд 604 млн 952,7 тыс. рублей, дефицит - 2 трлн 184 млрд 335 млн 649,9 тыс. рублей, или чуть меньше 2,8% прогнозируемого ВВП.

Верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2017 года - 8,99 трлн рублей, внешнего долга - $55,1 млрд или 49,2 млрд евро.

Основные характеристики бюджета определены исходя из прогнозируемого объема ВВП в размере 78,673 трлн рублей и инфляции в пределах 6,4%.

Резервный фонд в 2016 году сократится с 3 трлн 379,8 млрд рублей до 1 трлн 249,3 млрд рублей, Фонд национального благосостояния - с 4,9 трлн рублей до 4,69 трлн рублей (по состоянию на 1 октября этого года совокупный объем Резервного фонда составлял 4 трлн 670,50 млрд руб., ФНБ - 4 трлн 878,8 млрд руб.).

По оценке Минфина, в 2015 году на финансирование дефицита федерального бюджета, будет использовано 2,63 трлн рублей из Резервного фонда и ФНБ, в 2016 году - 1,97 трлн рублей.

Роль приватизации в доходной базе федерального бюджета РФ в 2016 году останется минимальной. В 2016 году Минфин закладывает поступления от приватизации в размере 33,2 млрд рублей - это намного больше, чем в 2015 году (пока всего 5 млрд руб.), однако относительно планируемого дефицита - лишь около 1,5%.

Помимо расходования резервов, дефицит будет финансироваться за счет внутренних заимствований. Проект бюджета-2016 предусматривает объем чистого привлечения через государственные внутренние заимствования в размере 500 млрд рублей. На погашение рублевых госбумаг предполагается направить 702 млрд рублей, валовое привлечение на внутреннем рынке составит 1 трлн 202 млрд рублей (из них 200 млрд руб., как и в 2015 году, зарезервированы для обмена неликвидных ОФЗ на стандартные выпуски). Зарубежный рынок вряд ли придет на помощь: пока он для России фактически закрыт, что нашло отражение и в бюджете: Минфин впервые за несколько лет поменял в бюджете верхнюю планку внешних заимствований. В бюджете-2016 потолок заимствований на международных рынках капитала определен в $3 млрд против традиционных $7 млрд. Но и эта сумма вряд ли будет привлечена, констатировал ранее Минфин. При этом, по словам источников "Интерфакса", Минфин в следующем году может осуществить валютные заимствования на внутреннем рынке.

Расходы бюджетов бюджетной системы РФ по разделу "Национальная оборона" в 2016 году запланированы на 7,1% ниже, чем в 2015 году. В будущем году они составят 2 трлн 887,9 млрд рублей (3,7% ВВП) против 3 трлн 109,6 млрд (4,2% ВВП) в 2015 году.

Расходы по разделу "Нацбезопасность и правоохранительная деятельность" намечено снизить на 0,5%, до 2 трлн 140,5 млрд рублей (2,7% ВВП). Предполагается также снизить расходы по разделу "Социальная политика" - на 2,2%, до 10 трлн 603,3 млрд рублей (13,5% ВВП).

Увеличение расходов планируется по разделам "Национальная экономика" (+10,9%), "Образование" (+1,8%) и "Здравоохранение" (+7,1%).