Замглавы ФАС: Биржевым торгам топливом нужны коренные изменения, чтобы сдерживать олигополию числом покупателей

Москва. 10 января. INTERFAX.RU - Рынок нефтепродуктов России пережил непростой 2018 год, который принес усиление государственного регулирования отрасли. Но топливная сфера многие годы являлась одной из наиболее динамичных как раз благодаря высокой конкуренции и наличию большого числа участников. О том, как сохранить конкуренцию на рынке нефтепродуктов в условиях соглашений между правительством и нефтяниками, о перспективах биржевой торговли топливом и газом, а также о сложностях авиазаправки в России в интервью "Интерфаксу" рассказал заместитель главы Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Анатолий Голомолзин.

- В 2018 году заключены сразу два соглашения правительства с нефтяниками, учитывающие так называемую "заморозку" цен на нефтепродукты. ФАС уже поясняла, что соглашения укладываются в рамки закона. Можно ли их назвать прецедентными? И насколько, по оценке ФАС, такие соглашения негативно влияют на развитие топливного рынка?

- Договоренности правительства и нефтяников заключались не в заморозке цен на топливо. Речь шла о принимаемых мерах, вследствие которых необоснованный рост цен на нефтепродукты был бы невозможен.

В целом в 2018 году ситуация на топливном рынке отличалась от предыдущих периодов. Это было вызвано совокупностью причин - от изменений внешней конъюнктуры (значительной волатильности мировых цен на нефть) до наложения внутрироссийских факторов. Раньше гибкий механизм установления экспортных пошлин дополнялся плавающим курсом рубля. Это позволяло демпфировать рост и падения цен на нефть. Но в этом году такой механизм в значительной степени перестал работать - курс рубля "отвязался" от мировых цен на нефть.

Большое влияние на цены оказал также накопленный рост акцизов на топливо в РФ. Они повысились за последние два года вдвое и стали занимать существенную долю в структуре цены на топливо (примерно 1/3). Свою роль сыграло и замещение суррогатного топлива на топливо (в первую очередь речь идет о дизельном топливе), соответствующее требованиям регламента. Вследствие этих причин мы увидели рост цен на заправках в апреле-мае 2018 года.

В этой ситуации правительство должно было реагировать, и соответствующие меры были приняты. Решающим стало снижение акцизов, как наилучшая из экономических прямых мер воздействия, направленных на стабилизацию положения на оптовом рынке. Важным моментом стал вопрос ресурсной обеспеченности. Нефтяники пообещали и стали поставлять на рынок достаточные объемы топлива (+3% к аналогичному периоду 2017 года). Как следствие, биржевая цена на нефтепродукты летом и в начале осени стала ниже нетбэка примерно на 10%. В итоге цены в рознице стабилизировались с лета до конца года.

Чтобы сохранить устойчивость на рынке нефтепродуктов, осенью 2018 года государство пошло на очередное заключение соглашений с нефтяными компаниями и крупными независимыми компаниями. В этих соглашениях также нет решения по заморозке цен, речь идет о предельных индикаторах цен в мелкооптовом звене. Государство, договариваясь с нефтяниками, действовало на опережение, предупреждая потенциальное возникновение проблем. Важно также было гарантировать стабильность ситуации на будущий период, когда с нового года топливный сектор будет жить в условиях серьезных налоговых изменений.

- И эти соглашения укладываются в рамки планов по развитию конкуренции?

- Договоренности между правительством и нефтяниками являются реакций на меняющуюся ситуацию на рынке, они достигнуты с соблюдением требований закона о защите конкуренции, заключены на ограниченный срок до 31 марта 2019 года. При этом закон говорит, что подобного рода соглашения должны включать обязательные условия для обеспечения конкуренции.

Обязательства по поставке дополнительных объемов топлива, реализация его по всем каналам (биржевой и внебиржевой крупный опт, мелкий опт, розница) защищают интересы, в том числе, независимых участников рынка, дают им возможность продолжать работать, обеспечивая условия конкуренции с ВИНК.

Постановление правительства и подписанные соглашения ФАС и Минэнерго с нефтяниками нужно рассматривать в системной связи с "дорожной картой" по развитию конкуренции. В этой "дорожной карте" есть раздел, касающейся рынка нефтепродуктов, одно из важнейших мероприятий тут - развитие биржевой торговли. И опять-таки, договоренности властей и нефтяников ускорили принятие ряда новых условий торговли топливом на СПбМТСБ.

- Некоторые участники рынка называют их ужесточением работы биржи. ФАС устраивают произошедшие изменения в биржевых торгах? Планируется ли дальнейшее ужесточение условий для участников биржи?

- Речь идет не столько об ужесточении торгов, сколько об определении более конкретно правил игры, прав и обязанностей игроков этого сегмента рынка. Биржевая торговля в течение последних лет развивалась и совершенствовалась, она играет важную роль в повышении прозрачности и эффективности рынка нефтепродуктов. Мы стремимся к развитию глубокой и продуманной биржевой системы, нацеленной на работу всех в правовом поле организованных торгов.

Последние изменения правил торгов на СПбМТСБ призваны сделать более устойчивой ситуацию на рынке наличного товара. Эти изменения в правилах биржевых торгов топливом свою позитивную роль еще сыграют - в 2019 году. СПбМТСБ прорабатывала предложения совместно с ЦБ, ФАС и участниками рынка, поэтому учтены позиции разных сторон.

Также нужно понимать, что на деятельность биржи непосредственное влияние оказывают участники рынка, она работает в соответствии с корпоративными процедурами, по решениям учредителей. Это основные игроки рынка нефтепродуктов - нефтяные компании, а также инфраструктурные организации, такие как "Транснефть" и РЖД. Правила биржевой торговли утверждаются советом директоров биржи и регистрируются финансовым регулятором - Банком России.

- Подписанию второго соглашения правительства с нефтяниками сопутствовала полемика о влиянии независимых участников рынка на стоимость нефтепродуктов. Действительно у независимых есть такая сила, что они могут давить на цены?

- Было бы неправильно пытаться какие-то изменения на рынке, в том числе рост цен, связывать с деятельностью одной категории участников рынка. Есть несколько сегментов рынка нефтепродуктов: крупнооптовый, мелкооптовый, розничный, трейдерский, в каждом из них свои сферы влияния. В крупном и мелком опте ситуацию предопределяют вертикально интегрированные компании. В рознице независимым принадлежит примерно 30% объема отпуска продукта, хотя их доля по количеству АЗС - 70%.

В ряде регионов ситуация с сетями АЗС более конкурентная. Скажем, в Москве и Санкт-Петербурге, где представлено очень много игроков. Здесь между собой конкурируют сети ВИНКов и независимые АЗС. Но есть регионы, где доминирует либо занимает преимущественное положение независимый сектор. Это в большей степени характерно для сибирских и дальневосточных регионов. И тут роль сетей независимых АЗС отрицать нельзя.

Подчеркну, что все компании - и независимые, и ВИНК - находятся под постоянным вниманием и контролем антимонопольного органа. Проводятся плановые и внеплановые проверки нефтяных компаний, трейдерских организаций и других участников рынка. За последнее время по их результатам выдано 11 предупреждений нефтяным компаниями о прекращении действий, выразившихся в создании дискриминационных условий и ущемлении интересов потребителей, выдано 6 предостережений должностным лицам.

По поводу независимых компаний. К примеру, дело по признакам нарушений антимонопольного законодательства рассматриваются территориальными управлениями ФАС России в республике Алтай и в Красноярском крае. В Забайкальском крае в результате предупреждения теруправления ФАС России были снижены цены на заправках.

Что касается работы трейдеров, то эти участники рынка тоже почувствовали остроту ситуации. В разгар упомянутой полемики трейдеры отказались от вторичных продаж топлива на бирже. Во многом таким образом они стремились информационно успокоить рынок, снять излишний перегрев, направленный в их сторону. И это было корректное поведение.

Вопрос вторичных перепродаж на бирже постоянно находится в фокусе внимания регуляторов и Биржевого комитета. В стандартном наборе информации, предоставляемом на еженедельных заседаниях комитета, публикуются биржевые котировки как с учетом вторичного рынка, так и без его учета. Как правило, влияние вторичного рынка на национальные индексы незначительное, хотя на отдельных базисах оно может быть более существенно.

- В конце 2018 года произошел уникальный в истории СПбМТСБ случай, когда крупнейший продавец нефтепродуктов - "Роснефть" на неделю приостановил открытые торги на бирже. ФАС вообще не будет предпринимать мер в отношении "Роснефти" ?

- Повторюсь, что все участники рынка контролируются ФАС, в том числе "Роснефть". В 2018 году в ее адрес, как и в адрес других нефтяных компаний, выносились предупреждения.

Что касается рассматриваемой ситуации, то, когда "Роснефть" прекратила участвовать в открытых торгах нефтепродуктами, она направила в ФАС письмо, где объяснила свою позицию и заявила о готовности способствовать обеспечению условий конкуренции. Например, ею была предпринята попытка в порядке недопущения спекулятивного влияния трейдеров торговать в адресном режиме. Впрочем, в течение нескольких дней компания вернулась к реально конкурентным - анонимным торгам. Также компанией были направлены предложения об уточнении правил биржевых торгов.

Спотовый рынок нефтепродуктов уже сформировался как зрелый, он является ликвидным. Ситуация на нем зависит не только от поведения одного, даже крупного игрока. И в рассматриваемый период хватило необходимого запаса прочности. А после факта возврата "Роснефти" к торгам в первую торговую сессию с постоянным наращиванием объемов продаж - нет оснований выдачи предупреждения.

И нужно понимать, что весь 2018 год, и весь 2017 год, и многие годы ранее основной объем продаж топлива на внутреннем рынке осуществляла именно "Роснефть". Причем она делала это на биржевых торгах практически по всей территории страны, в параметрах гораздо больших, чем установлено совместным приказом. То есть, по большому счету, в значительной степени общая устойчивость на рынке обеспечивалась именно компанией. Впрочем, как показала ситуация ноября 2018 года, другие компании способны играть свою роль стабилизатора рынка.

Кроме того, "Роснефть" активно развивает мелкооптовую торговлю, существенно облегчая работу независимых в регионах. Они получают возможность покупать топливо небольшими партиями с меньшим сроками поставки (со снижением с 25 до 10 дней) на доступных условиях напрямую у производителя. Все эти факторы ФАС тоже принимает во внимание.

- А что может сделать ведомство, чтобы впредь у нефтяных компаний не возникало желания или не было возможности повторить историю с приостановкой открытых торгов на СПбМТСБ?

- Чтобы в будущем такие случаи не повторялись, нужно развивать торги производными инструментами, которые дадут возможность существенным образом повысить ликвидность биржевых продаж.

Наша цель, закрепленная в "дорожной карте" по развитию конкуренции на рынках нефтепродуктов, коренным образом изменить биржевые продажи, чтобы в формировании рыночного индикатора участвовали многочисленные участники, в том числе финансового рынка. Такая модель не позволит проявлять рыночную власть продавцам на олигопольном рынке. Многочисленные покупатели получают право сдерживающей силы.

Сейчас эта цель вызывает у некоторых недоверие. Но примерно так же нефтяники и покупатели нефтепродуктов рассуждали, когда мы формировали биржевой рынок наличного товара. Они говорили: мы отлично умеем торговать сами, зачем нам биржа, что за фантазии? Сейчас они признаются, что не понимают, как раньше без биржи существовали.

Потому что уже сейчас организованные торги изменили условия взаимоотношений - не только продавцы, а почти 1,5 тысячи покупателей влияют на цену. А развитый сектор производных инструментов позволит подключиться сотням тысяч участников рынка. Это означает, что параметры рыночного ценообразования будут совершенно другие. При этом все участники смогут хеджировать свои риски. И тогда рынок сможет избежать повторения сложных ситуаций, подобных тем, что мы наблюдали в течение 2018 года.

- Есть у ФАС понимание, что будет с ценами на нефтепродукты после 31 марта 2019 года, когда закончится срок соглашения правительства и нефтяников? И оценивала ли уже служба, как рынок будет жить в условиях системы обратного акциза на нефть с демпфирующей компонентой?

- История последних 10-ти лет современного российского рынка нефтепродуктов показывает, что цены на нем меняются с темпами, близкими к инфляции. Даже с учетом последних скачков, которые имели место в 2017 и 2018 годах, мы только-только вышли на уровень инфляции по розничным ценам. Рынок нефтепродуктов и цена на нем никогда не были сдерживающими факторами развития экономики.

Поэтому ФАС считает, что и в предстоящие периоды, в том числе и на период завершения налогового маневра, цены также должны быть в рамках этой тенденции. Это не означает, что цены должны фиксироваться на каком-то уровне, они могут меняться в зависимости от влияющих факторов, но в целом будут близки к темпам инфляции.

Что касается фискальной части функционирования рынка, правильнее вопросы задавать Минфину. Мы будем мониторить ситуацию, чтобы оперативно реагировать. Возможно, понадобится привлечь дополнительные инструменты для устойчивой работы рынка. В том числе, в законодательной сфере. Например, введение повышенных таможенных пошлин или мер поставки дополнительных объемов на внутренний рынок, в том числе за счет перераспределения с экспорта.

- И насколько сейчас проработана тема лицензирования экспорта нефтепродуктов?

- Ее суть в том, чтобы законодательно обеспечить гарантированные поставки топлива на внутренний рынок. За счет каких ресурсов? В том числе за счет перераспределения с экспорта. Когда премиальность экспорта высока, сразу появляется много желающих экспортировать топливо, и цены внутри России растут. Поэтому, скорее всего, соответствующий механизм (лицензирования или иные законодательные требования) будет стимулировать дополнительные поставки на внутренний рынок. Обсуждаются несколько рабочих версий законопроекта, финального варианта, насколько я знаю, пока нет. Основным разработчиком выступает Минэнерго.

В идеале, хотелось бы, конечно, использовать универсальные механизмы, не требующие излишних мер администрирования. Чтобы все находились в одном правовом поле, и на всех участников рынка в равной мере действовали общие экономические факторы. В этом смысле давняя инициатива ФАС по плавающим акцизам, на наш взгляд - самый оптимальны вариант. Он тоже сейчас обсуждается и прорабатывается в рамках поручения правительства. Мы считаем, что это один из лучших экономически стимулирующих механизмов, не требующих любых других дополнительных построечных действий, поскольку ориентируется на конъюнктуру рынка.

- В этом году авиакомпании часто заявляли, что столкнулись с резким ростом расходов на топливо из-за его удорожания. ФАС в качестве меры урегулирования призывала активнее покупать керосин на бирже. Насколько это предложение действенно, если объем предложения авиакеросина на СПбМТСБ незначителен?

- Конечно, топливо занимает серьезную долю в структуре затрат авиакомпаний. Но в последние годы доля расходов на топливо авиаперевозчиков снижается, сейчас она равняется примерно 25%. Близко к этому уровню составляющая топливных расходов может находиться в ближайшее время. Однако керосин - не единственная часть расходов, которой авиакомпаниям необходимо управлять для того, чтобы влиять на общий уровень затрат. Есть еще расход на лизинг воздушных судов, доля которого в структуре расходов выросла с 15% в 2014 году до 27% в 2017 году. По нашим ожиданиям, в 2018 году она находилась на уровне 25%. И это существенно.

Напомню, что еще несколько лет назад авиаперевозчики вынуждены были работать с огромным количеством перепродавцов керосина. Когда топливо до топливозаправочного комплекса от нефтяной компании проходило через целый ряд перепродаж, его стоимость возрастала на 30%! ФАС предприняло ряд мер, в том числе были инициированы антимонопольные дела, в результате чего авиакомпании получили возможность выбирать поставщика топлива, а в аэропортах появились альтернативные заправщики. Таким образом, мы уже существенно поменяли ситуацию для авиакомпаний.

И, кстати, в последнее время в ФАС не поступало жалоб на цену топлива со стороны авиакомпаний. Также замечу, что уровень цен на топливо в российских аэропортах летом-осенью этого года были на 30% ниже, чем за рубежом. В том числе за счет упомянутой оптимизации затрат по топливозаправке.

Важно, чтобы цены авиазаправки были реально рыночными. И мы не стоим на месте, появились индикаторы биржевых, внебиржевых цен, индикаторы, сопоставимые с зарубежными рынками. Авиакомпании могут ориентироваться и понимать, какой уровень цен является экономически обоснованным.

Сейчас на СПБМТСБ продается примерно 20% авиакеросина, но в качестве покупателей авиационные компании представлены минимально. Покупатели керосина на бирже - это сегмент, который использует керосин для лакокрасочных изделий и других целей. Мы понимаем, что это два совершенного разных сектора: использование керосина для лакокрасочных изделий и непосредственно для топливозаправки. Именно поэтому мы сейчас обсуждаем вместе с авиа и нефтяными компаниями спотовые торги керосином на Московском авиаузле (МАУ). Это будет биржевой индекс на авиакеросин именно для нужд авиаперевозчиков. Авиакомпании приветствуют это начинание, сотрудничают с нами.

- Судя по открытым данным, в том числе статистике Росавиации, самое дорогое топливо продается в аэропортах труднодоступных регионов...

- Почему мы формируем биржевой индекс в МАУ? Потому что здесь концентрируется основной пассажиропоток, представлены все авиакомпании и все основные нефтяные компании - поставщики топлива. То есть индекс цен будет формироваться в условиях конкурентного спроса и предложения.

Индикатор в Москве позволит авиакомпаниям ориентироваться в стоимости авиакеросина по всей стране, так сказать, выровнять средние российские цены, ориентируясь на МАУ. Понятно же, что большинство нефтяных компаний являются сетевыми поставщиками, равно как и авиакомпании являются сетевыми перевозчиками. Таким образом, индикатор цены в МАУ будет иметь значение не только для столицы, но для всей сети перевозок по стране.

Мы надеемся, что этот продукт заработает либо в первом квартале, либо в первом полугодии 2019 года.

- А как оцениваете предложение Ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта - ввести уведомления авиакомпаний об изменении роста стоимости авиатоплива? Они просят предупреждать их как минимум за 3 месяца...

- Решение задач подобным образом - это возврат на много лет назад, в период фиксации цен. Мы видим, что биржевой индекс в МАУ намного более эффективный инструмент для того, чтобы подобного неопределенности снять. Авиакомпании это понимают, и они вместе с нами готовы на эту тему работать.

- Минтранс также предлагал в этом году предоставить авиаперевозчикам единоразовую компенсацию (порядка 25 млрд руб.), в следующем году - рассмотреть вопрос увеличения налогового вычета из акциза на топливо. Считаете подобные меры целесообразными?

- Когда повысились цены на топливо, и это могло повлиять на стоимость услуг в ЖКХ, первоначально регионы заявляли необходимую сумму компенсаций в порядка 20 млрд рублей. После того как ценовые параметры соизмерили с биржевыми индикаторами и внебиржевыми индексами цен, например, по углю или по мазуту, потребность в финансовых ресурсах из федерального бюджета сократилась более чем в два раза.

В 2014, 2015 и 2016 годах цены на керосин практически не менялись. В 2017-2018 годах стоимость керосина росла с темпами большими, чем темпы инфляции. Цены на топливо волатильны, они подвержены влиянию не только общей ситуации с мировыми ценами на нефть, но и реагируют на фактор спроса. В высокий сезон растут, в низкий - снижаются. Замечу, что в ноябре - декабре снижение оптовых цен на керосин составило около 14%.

Любые инициативы можно обсуждать, но их нужно считать, исходя из реальных индикаторов цен.

- И напоследок - о биржевых торгах газом. В прошлом году "Газпром" показательно остановил торги - в самом начале отопительного сезона. Как такое могло случиться?

- В октябре 2018 года "Газпром" проводил закачку газа в ПХГ. Но один "Газпром" не может обеспечить предложение ресурсов газа на бирже. Конечно, мы бы хотели, чтобы в биржевых торгах участвовали и независимые компании. Когда запускались торги газом, то на паритетных началах продавали газ бирже и независимые компании, и "Газпром". В последний год преимущественно продает только "Газпромом", независимые участвуют в качестве покупателей, изредка - в качестве продавца. Снять ограничение по паритету просто необходимо, поскольку по факту оно не работает.

У "Газпрома" существует ограничение по продаже - 17,5 млрд кубометров газа. Если в паритете, например, участвовали бы независимые, то тогда продажи составили бы порядка 35 млрд куб. м, а это уже близко к параметрам ликвидности.

Год или два назад ФАС провела совещание с "Газпромом" на уровне руководителей. Обсуждали совокупность мер, направленных, в том числе, на развитие биржевой торговли газом. И договорились, что будем стремиться к повышению параметров ликвидности торгов и т.д.

Для ценообразования имеет значение не то, сколько в процессе участников олигопольного рынка. Биржевая торговля отличается тем, что заставляет по-другому работать олигопольные рынки - в направлении свободного ценообразования. За счет того, что в орбиту включаются потребители, начинают давить на цену, проводят перепродажи, возникает косвенная конкуренция, каждый понимает, по какой цене продукция может продаваться на рынке.

Сейчас на рынке газа порядка 500 промышленных предприятий, которые являются конечными покупателями биржевого газа. Нужно дать им достаточное предложение, удовлетворить накопленный спрос.

- Но дополнительный объем газа не решит все проблемы на бирже...

- Да, есть еще вопросы с доступом к магистральным, распределительным сетям и ПХГ, важно чтобы газификация развивалась, решались проблемы с техприсоединением. Нужна совокупность мер, которые позволили бы рынку газа развивать системно. Постепенно мы движемся в нужном направлении. Сформулирована "дорожная карта", которая включает решение вопросов, связанных с недискриминационным доступом и повышением эффективности тарифного регулирования.

Уже подготовлены соответствующие нормативно-правовые акты по недискриминационному доступу к магистральным газопровода, к ПХГ, к газораспределительным сетям. Здесь мы находимся на завершающем этапе подготовки, текст документа сформирован. Сейчас он фактически на выходе из ФАС, фиксируем последние разногласия между участниками рынка.

Также решаем вопросы, связанные с методикой тарифообразования, чтобы газ тарифицировался в равной мере и для "Газпрома", и для независимых компаний. Не так давно приняли новый документ по методической рекомендации платы за присоединение, где существенным образом упростили механизм формирования ставок при техприсоединении. Мы говорим о необходимости изменения правил поставки газа, развитии балансировке рынка газа и многом другом.

- 2019 год принесет нам изменения в биржевых торгах газом?

- Мы считаем, что да. Однако нельзя сразу же взять и переместиться на новый уровень, сначала надо создать для этого соответствующие предпосылки. Есть изменения, которые заметны обществу, а есть не столь заметные. Такие, как получение статуса оператора товарной поставки газом компанией "Газпром межрегионгаз поставка". Но для нас это принципиальный шаг, он меняет характер и условия взаимодействия на газовом рынке, заставляет организации, работающие в этой сфере, думать по-другому.

Другой важный момент - последние несколько лет мы не вводили графики поставок газа, потому что газа хватает в любой ситуации. Но когда газ будет продаваться в условиях балансирующего рынка, то потребность его в пиковое время существенным образом сокращается. Теперь нужно стремиться к тому, чтобы система газоснабжения работала не в режиме постоянных колебаний, а в режиме плавных изменений по объемам.

Конечно, еще далеко до того, чтобы на биржевом рынке газа произошли качественные изменения. Сначала нам нужно преодолеть большой путь законодательных нововведений в этой сфере.